对税费改革的法学分析

今年3月5日，朱镕基总理在政府工作报告中指出：要进一步完善财税体制改革，重点是全面清理和规范收费，逐步实施“费改税”。税费改革是一项系统工程，艰巨而又复杂。我们认为：在1999年宪法修正案明确规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”的背景下，以积极稳妥的精神，在依法清理整顿各种收费的基础上，按照社会主义市场经济的要求，依法推进税费改革进程，才能理顺相关的社会经济关系，最终实现改革目标。

改革开放，尤其是90年代以来，各种收费项目急剧膨胀。收费膨胀，费挤税，税费格局严重失调，侵害了企业、农民的合法权益，损害了法律的权威与尊严。

遏制“三乱”，维护企业、农民的合法权益，是新一轮税费改革的直接原因。我国是人民民主专政的社会主义国家，“国家的一切权力属于人民”，保护公民、法人的合法权益，更是法律的主要任务。我国宪法规定：国家保护个体经济的合法的权利和利益；国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。《民法通则》规定：为了保障公民、法人的合法的民事权益……制定本法。“三乱”给企业和农民增加了许多不合理不合法的负担，侵害了企业、农民的合法权益，影响了企业和农村的正常发展。

追求社会正义，是新一轮税费改革的一个根本原因。正义是法律的生命，是法律的一个基本价值目标。正义要求平等和公平，不仅要由政治上平等来体现，还要由经济上公平来体现。我国是社会主义国家，历来把公平分配作为社会主义的重要标志。一些地方和部门挖空心思获取更多的审批权，忙于审批，乐于审批，巧立名目谋取更多的收费项目、数量，甚至把本该属于无偿服务的项目也变为有偿服务的项目，本该不属于审批或不属于本地方、本部门审批的事项，也硬性纳入审批的范围，乱收费，乱罚款，营造“小金库”，极大地扰乱了分配秩序，助长了腐败的泛滥，与社会公正背道而驰。

追求规范的社会秩序，是新一轮税费改革的又一根本原因。收费膨胀，费侵蚀税，税费格局严重失调，收费基本上是自收自支或定额上交，没有纳入综合财政预算，形成了资金的体外循环和部门“小金库”，游离于政府调控之外，从而导致了财政收入占国民生产总值的比重持续下降，削弱了政府财政宏观调控职能，因而也就从根本上削弱了国家宏观调控、实现社会和谐发展的经济基础。

新一轮税费改革也是社会主义市场经济的内在要求。社会主义市场经济是主体地位平等、意志自由的契约经济，竞争、规范、开放是它的灵魂。收费名目繁多，数量庞大，收费秩序混乱，费税格局严重失调，既有失规范，也有悖开放。

在实践中，“费改税”的流行说法，实质上是不准确、不科学、不全面的。“费改税”只是新一轮税费改革的一个重要方面，并不能涵盖税费改革的全部内容。同时，它极易歪曲“费”的性质，给税费改革带来情感或观念上的障碍。在强调依法加强税收强化财政的同时，必须对“费”有个理性的认识，从而正确选择税费并存的格局，使“税”和“费”各行其道，各得其所。

费的性质本身就是法律正义原则的体现。从严格意义上讲，费是指行政事业单位依法对某种社会公益事业提供公共服务而向直接受益者收取的费用，可谓之公共产品的“准价格”。在这里，特定的收费与特定的服务相适应，接受特定的服务必须交纳特定的费用。换言之，享有接受服务的权利的同时，负有交纳费用的义务，即法律上的权利义务相一致。反言之，如果行政事业单位用全体纳税人缴纳的税金来为部分纳税者提供服务，则是对其他纳税人的不公正。实践中，老百姓不堪重“费”，谈“费”色变，相当程度上是混淆了收费本身与收费中存在的问题这两个不同的概念。收费本身的存在是由多种非体制性因素综合决定的，有合理性与必然性；而收费中存在的问题则由多种体制性因素综合导致，必须有序地规范管理。如果我们因为收费中存在诸多严重问题而完全否定收费本身的客观性，并据此取消一切收费，实际上是“因噎废食”。

在法律范围内的规费，作为社会主义市场经济的一种调控手段，在一定条件下能弥补税收的缺陷，起有益补充作用。一方面，税收的固有优点也可能使税收“先天不足”。税收具有固定性、强制性、无偿性，征求对象具有普遍性，税种设置具有严格性，从而决定了税收不可能经常变更，税收政策也不可能经常调整，因而在一定程度上难以适应复杂多样且不断变化发展的客观情况。而费具有灵活性，在一定程度上可弥补税收的缺陷。另一方面，税收也有可能出现“后天发育不良”的情况。税收占GDP的比重，发达国家一般为25％以上，我国1985年为22．8％，1996年降至8．8％；收费占GDP的比重，则由1985年的2．6％增至1996年的8．8％。在税费总比重下降的前提下，税收占GDP的比重迅速下降，收费迅猛增长，其中有“费”侵蚀“税”的一面，但谁也不能否认现行税制的不足之处。

在法治化刚刚起步的社会转型时期，“费”的存在还有着深刻的体制原因。1994年分税制改革，标志着新财税体制的框架已经基本形成。但是因其复杂性，且直接涉及中央与地方的利益格局调整，所以采取了渐进式的改革方式，改革不彻底。一方面，地方政府事权膨胀，支出迅猛增加；另一方面，地方财权有限，又缺乏必要的税收立法权，转移支付制度也不科学、不完善，地方税收收入无法满足地方政府支出。另外，机构庞大，人员臃肿，“以费养人”的问题还十分突出。

因此，费和税都有其特定的内涵和外延，都有其存在的合理性与必然性，税费并存是新一轮税费改革应该选择的合理格局。

税费改革应当以实现法律的正义与秩序为原则，努力实现以下目标：一是有效遏制“三乱”，维护公民、法人的合法权益，规范政府收费秩序；二是有效制止政府及其部门的“创收”冲动，实现再分配公正；三是有效强化财政职能，增强国家宏观调控能力，实现社会公正与和谐发展。当前，税费改革要着重完成以下工作：

依法清费立税。结合机构改革，依法着手全面清理整顿现行各种收费项目。对那些没有法律依据或明显不合理的项目，坚决予以废止，如地方收取的城市道路建设附加费、道桥增容建设费；对那些具有税收性质且易于征收和管理的收费项目，按照税法优化税制的原则，纳入税收的轨道，如把矿产资源补偿费列入资源税，把各种环境污染费合并，改为开征环境保护税。

依法压费保税。依法压费保税是大势所趋，是振兴财政的必由之路。要严格各级政府及其部门一切没有法律依据和不切实际的达标项目，从总量上减少收费。要扭转强制、无偿、不固定尽量多收费的局面，还收费以本来面目：特定服务——特定收费。

依法规范收费。要尽快制定《规费征收法》，完善《预算法》等相关法律，努力实现收费征收主体、收费项目设立，收费资金管理和收费征收秩序的法制化。要依法理顺收税与收费的不同关系，改变收税与收费互相交叉的现象；要规范管理收费资金，对那些具有合理性必不可少又不宜改为税收的收费，力求转为预算内的规费；要依法加强对一次性集资的规范，做到决策民主与科学，使用公开与合理，不能搞“暗箱”操作，也不能挪用；要着重依法规范收费秩序，对企业乱交费、收费部门乱收费等不合理现象，必须标本兼治。